СДПУ(о) намерена обжаловать в судебном порядке бездеятельность Центральной избирательной комиссии. Эту новость, со ссылкой на Леонида Кравчука, не так давно обнародовали ведущие информационные агентства страны. Как следовало из сообщения «Интерфакс-Украина», объединенные эсдеки считают, что «ЦИК нарушает Конституцию, затягивая принятие решения о проведении референдума относительно вступления Украины в НАТО и ЕЭП».
Слухи о том, что социал-демократы намерены поднять этот вопрос, появились примерно полтора-два месяца назад. Некогда могущественная организация до сих пор толком не оправилась после сокрушительного поражения на мартовских выборах и, похоже, изыскала способ напомнить о себе. Как известно, в ходе парламентской гонки блок «Не так!» (созданный на базе СДПУ(о)) добросовестно эксплуатировал пророссийские и антинатовские лозунги. Именно эсдеки в конце прошлого года выступили с инициативой проведения референдума по поводу возможного членства нашего государства в Североатлантическом блоке и Едином экономическом пространстве. Сбор подписей в поддержку данной инициативы должен был стать одним из ключевых PR-ходов кампании «нетаковцев».
Тогда задачу попадания в Раду это не облегчило. Однако и сегодня иных доступных способов вернуться в активную политику ни у партии, ни у лидера оной, Виктора Медведчука, судя по всему, нет. Тем более что тема натовского референдума регулярно поднимается ведущими политиками. Что подтвердили, в частности, недавние заявления спикера Александра Мороза. В ходе своего разрекламированного вояжа в Белокаменную председатель ВР в очередной раз озвучил позицию правящей коалиции. Она недвусмысленна: вопрос о присоединении к Североатлантическому альянсу будет решен только после того, как власть проконсультируется с народом.
О том, что референдум как таковой не является обязательным юридическим условием вступления в альянс, «ЗН» писало неоднократно. Однако никто не вправе запретить правителям проведение опроса населения. Тем более что об этом твердят не только антинатовские премьер Янукович и спикер Мороз, но и пронатовский президент Ющенко. Вопрос только в том, когда его проводить. И какой. Что мы имеем в виду?
Плохо забытое старое
Поиск объективного ответа на этот и на последующие ниже вопросы вынуждает нас хотя бы в общих чертах напомнить историю проблемы. Как мы уже говорили выше, в канун парламентских выборов Медведчук со товарищи озаботились сбором подписей в поддержку референдума. При этом необходимо отметить: с формальной точки зрения СДПУ(о) не имеет никакого отношения к акту коллекционирования автографов граждан. Сия историческая миссия, в строгом соответствии с законодательством, была возложена на некую группу добровольцев. Однако ни для кого не секрет, что «волонтеры» были мобилизованы эсдеками. Именно «розоносцы» сколотили более сотни отрядов сборщиков, которые к назначенному сроку (то есть к 1 марта сего года) передали в Центризбирком 4 666 000 подписей. По крайней мере, именно эта цифра фигурировала в официальном сообщении ЦИК.
Ненадолго прервемся и обратимся к Основному Ззакону. Согласно Конституции, референдум по народной инициативе возможен только в том случае, если в его поддержку высказались (и письменно подтвердили это) не менее трех миллионов граждан. Обязательное условие: подписи должны быть собраны не менее чем в 2/3 областей и не менее чем по сто тысяч в каждой.
На первый взгляд социал-демократы с поставленной задачей справились. Пачки с росчерками привезены из большинства отечественных регионов, при этом обеспечен солидный запас — более чем в полтора миллиона. Но когда члены ЦИК приступили к проверке полученных материалов, то обнаружили внушительное количество нарушений. Уже в марте нынешнего года Генеральная прокуратура и Министерство внутренних дел были поставлены в известность о выявленном множественном фальсификате. В середине апреля заместитель главы МВД генерал Коляда уведомил Центризбирком, что по фактам внесения в подписные листы заведомо ложной информации возбуждены уголовные дела по статье 358 УК Украины (подделка документов). На тот момент речь шла только о четырех регионах — Николаевщине, Луганщине, Ривненщине и Хмельнитчине.
К исходу лета количество дел выросло до 28. Расширилась география: список областей пополнился за счет Днепропетровщины, Сумщины и Черниговщины. Какова статистика на сегодняшний день, выяснить сложно: и в Центризбиркоме, и в правоохранительных органах ход проверки комментируют довольно неохотно. Ясно только, что разбирательство продолжается. И когда оно завершится, судить не берется никто.
Оценивать истинные масштабы фальсификации преждевременно. Однако говорить о характере нарушений, наверное, позволительно уже сегодня.
Насколько можно судить, одним из наиболее распространенных приемов был обыкновенный подлог. Липовые автографы красовались напротив имен реальных граждан, которые о своей «искренней» поддержке референдума не догадывались. Это выяснилось путем элементарного опроса лиц, чьи фамилии и адреса были указаны в подписных листах.
В связи с этим возникает резонный вопрос: отчего прокуратура возбуждала уголовные дела исключительно по 358-й статье Уголовного кодекса, напрочь игнорируя 182-ю — «Нарушение неприкосновенности частной жизни»? Данная статья (как, кстати, и 32-я статья Конституции) запрещает собирать, хранить, использовать либо распространять конфиденциальную информацию о лице без его ведома. Могут ли считаться сведения, вносимые в подписные листы, конфиденциальными? Осмелимся предположить, что да. Если память не изменяет, на этот счет было даже разъяснение Конституционного суда. Почему доблестные прокурорские работники решили не применять эту статью, остается только догадываться.
К каким еще ухищрениям прибегали сторонники референдума? К самым разнообразным. По традиции, во множественном числе были выявлены злополучные «мертвые души». Либо выяснялось, что по указанным адресам означенные граждане или не проживают сейчас, или не проживали никогда. Либо в списках фигурировали «подписи»:
— покойников;
— несовершеннолетних;
— лиц, находящихся за пределами Украины (отправившихся на заработки, а иногда и уехавших на ПМЖ);
— людей, находящихся в местах лишения свободы;
— граждан, проходящих действительную военную службу.
Говорят, что в материалах, предоставленных в ЦИК, попадались «визы» жильцов домов, которые или уже снесены, или еще не построены. Указывались названия несуществующих улиц и даже населенных пунктов.
По нашим данным, в некоторых документах, поданных в Центризбирком, содержалось значительное количество исправлений, вследствие чего не представлялось возможным точно установить фамилию, адрес и номер паспорта подписанта. А значит, было невозможно установить и сам факт существования гражданина. Иной раз подпись одного и того же лица встречалась десяток раз. Ну а в некоторых листах подписи… просто отсутствовали.
Порою выяснялось, что гонка за голосами начиналась задолго до того, как была создана инициативная группа (что является грубым нарушением закона). Иногда коллекция автографов, собранная в одном регионе, выдавалась за «урожай», «сжатый» в другом. Частенько обнаруживалось, что сбор подписей проводился людьми, не имеющими на это право (в том числе должностными лицами). Судя по всему, есть повод говорить и о массовом несоблюдении правил хранения подписной документации.
Любопытная деталь. Первичную проверку подлинности подписных листов должны были осуществить местные советы. Однако нам не известны случаи, когда бы органы самоуправления ставили под сомнение легитимность собранных документов или прекращали деятельность инициативной группы (хотя закон наделял их и таким правом). Из протоколов, оформленных Радами и переданных в ЦИК, недвусмысленно явствовало, что все в ажуре. И это при том, что в отдельных регионах бдительные граждане сигнализировали наверх о нарушениях в ходе сбора подписей. (По нашим данным, только в Николаевской области подобных обращений было добрых полсотни.) Но организаторы операции «Референдум» все верно рассчитали: местным слугам народа было не до того — ловцы голосов занимались своим ремеслом в самый разгар парламентской кампании. Это уже потом некоторые Рады начали отзывать из ЦИК свои протоколы. А тогда, зимой-2005/2006, некоторые местные «советчики» узнавали о будущем референдуме только тогда, когда им начинали штабелями заносить подписные листы. Которые негде было хранить и некому было проверять.
Когда в законодательстве согласья нет
Организаторы акции обвинения решительно отвергают. Да, они не исключают, что в сданных ими документах могут быть помарки-неточности, но сознательный масштабный подлог отрицают начисто. Кроме того, вожди социал-демократии убеждены: наличие нарушений не может поставить под сомнение конечный результат. Напомним: признание достоверными хотя бы трех миллионов подписей является достаточным правовым основанием для проведения референдума. В то, что более трети автографов окажутся выбракованными, в штаб-квартире СДПУ(о) поверить отказываются. И в общем-то имеют основания для этого. Еще в марте глава ЦИК Ярослав Давидович в интервью «ЗН» осторожно заметил: «Даже если предположить, что какая-то часть подписей будет признана недействительной, все равно запас слишком велик…»
Тогда же, весной, Ярослав Васильевич затруднился спрогнозировать, как долго продлится работа по изучению подлинности переданных в Центризбирком сведений: «Согласно законодательству, проверка полученных документов должна длиться не более месяца. То есть к 10 апреля мы должны ее завершить (…) Во всяком случае законом пролонгация подобного срока не предусмотрена».
То же самое утверждают Виктор Владимирович, Леонид Макарович и иже с ними. Однако прошло уже не только 10 апреля, но и 10 октября, а ЦИК так и не вынес необходимого решения.
Историю с несостоявшимся (пока?) референдумом в разное время комментировали различные представители СДПУ(о). Если свести их высказывания воедино, то получим следующий набор аргументов.
Первое. Социал-демократы утверждают, что ЦИК на протяжении полугода игнорирует требования закона о референдуме, обязывающего центризбиркомовцев в течение месяца изучить подписные листы, провести заседание, составить протокол и передать материалы президенту.
Второе. Лидеры СДПУ(о) убеждены, что Центризбирком должен немедленно передать подписи в президентский секретариат, а Виктор Андреевич столь же неотложно должен принять решение о проведении референдума. При этом Медведчук ссылается на решение некоего одесского суда, которым (цитируем Виктора Владимировича) «подтверждено, что после получения документов из ЦИК Ющенко обязан незамедлительно подписать указ о проведении всеукраинского референдума».
Третье. Инициаторы проведения опроса населения считают: признание части (пускай даже значительной) подписей недействительными не может служить основанием для отказа в проведении референдума. Кое-кто в ЦИК считает иначе. Там не исключают, что расследование докажет: нарушения в ходе сбора подписей носили организованный, массовый, системный и повсеместный характер. В этом случае можно будет ставить вопрос о невозможности установить истинную волю граждан. Эсдеки подобные рассуждения считают логикой от лукавого, поскольку ни в одном нормативном акте ничего подобного не обозначено. Ссылаясь на Основной и профильный законы, борцы за референдум утверждают: отказать в проведении праздника всенародного волеизъявления могут только в одном случае — если подписей окажется меньше трех миллионов.
Попробуем проанализировать юридическую состоятельность приведенных аргументов. Начнем с первого. Имел ли ЦИК право так долго тянуть с проверкой достоверности подписных листов? Действительно ли на эту процедуру отводится только месяц? Прав ли был Ярослав Давидович, полгода назад утверждавший, что пролонгация этого срока не предусмотрена правовой базой?
Откроем закон о референдуме и внимательно изучим. Интересующие нас детали описаны в 20-й статье. Там утверждается, что ЦИК «в течение месяца со дня поступления соответствующих документов проводит выборочную либо полную проверку достоверности присланных документов; подводит общие выводы сбора подписей в целом, о чем составляется протокол».
Что получается? У ЦИК есть месяц на проверку подписных листов. Насколько нам известно, именно в эти сроки она и была произведена. Однако, как видим, законодатель не определил точного срока, отведенного на подведение итогов и составление протокола. Точка с запятой, отделяющая описание одной центризбиркомовской обязанности от другой, дает основания так думать.
Переходим ко второму тезису. Как скоро после получения документов из ЦИК президент должен провозгласить проведение референдума? Вы будете смеяться, но и в этом случае закон безмолвствует. Конституция гласит, что дата проведения референдума по всенародной инициативе «назначается не раньше, чем через три месяца от дня принятия решения, и не позднее, чем через четыре». Согласно 72-й и 106-й статьям Основного Закона, решение это принимает глава государства. Но когда он обязан это сделать, нигде не обозначено.
И суд, на решение которого ссылается г-н Медведчук, в данном случае президенту не указ. Трактовать Конституцию и законы он не вправе, заниматься нормотворчеством — тоже. Напомним, что 19 статья Основного Закона воспрещает кому бы то ни было выходить за пределы своих полномочий. Даже, если очень хочется.
Будем двигаться далее. И в очередной раз поставим под сомнение безупречность логики высокопоставленных эсдеков. Напомним, что Леонид Кравчук обвинил ЦИК в том, что тот «нарушает Конституцию, затягивая принятие решения о проведении референдума относительно вступления Украины в НАТО и ЕЭП». Мы не исключаем, что либо экс-президент оговорился, либо его слова были переданы неточно. Но если фраза воспроизведена дословно, то Леонид Макарович погорячился. Принятие решения о проведении референдума не относится к компетенции Центризбиркома. По Конституции, «глашатаем», оповещающем страну о проведении всенародного опроса, выступает глава государства. А в полномочиях Ярослава Давидовича и его коллег — осуществить проверку подписных листов, составить соответствующий протокол и отправить документы далее.
Далее — это куда? Хороший вопрос. Для начала предложим версию Виктора Медведчука, озвученную им в свое время в ходе интервью телеканалу «Интер»: «ЦИК должен передать подписи в секретариат президента, а Ющенко обязан принять решение о проведении референдума». Открываем соответствующий закон и читаем: «Протокол и документы проверки передаются в Президиум Верховной Рады». Ваши брови поползли вверх? Понимаем. Орган, описанный в действующем нормативном акте, приказал долго жить более десятка лет назад. А сам Закон «О всеукраинском и местном референдумах» был принят еще до провозглашения независимости.
Что получается? По Конституции, провозгласить референдум обязан президент. Но для начала он должен получить все необходимые документы. Получить же он их не может, поскольку ЦИК обязан передать их не главе государства, а президиуму Верховной Рады. Которого нет в природе. А в профильном законе не существует упоминания ни о президенте, ни (тем более) о каком-то секретариате. Который вообще не упомянут ни в одном отечественном законе.
И как быть в этом случае? Что должен делать ЦИК, учитывая то обстоятельство, что (согласно Основному Закону) он обязан «действовать только на основании, в рамках полномочий и так, как предусмотрено Конституцией и законами». Как быть, если Конституция и закон противоречат друг другу? Как быть, если форма передачи подписных листов президенту вообще не предусмотрена законодательством?
Попробуем разобраться. А заодно попытаемся ответить на оставшиеся вопросы. Можно ли манкировать всенародной инициативой о проведении референдума? Кто вправе это сделать? И на основании чего?
Кому что выгодно?
Форменная ерунда получается, граждане. Закон о референдуме не соответствует Конституции, но порядок проведения всенародного опроса регулируется только там. Согласно Основному Закону, нормативный акт действует только в той части, которая адекватна Конституции. Но в какой части злополучный закон ей соответствует, а в какой — нет, ответить не возьмется ни один юрист. Модернизировать профильный документ обещали и президенты (от Кравчука до Ющенко), и депутаты всех пяти созывов. Но воз и ныне там. Почему? Думается, ответ прост до банальности. Отечественная практика показывает, что референдум использовался исключительно как средство шантажа во время конфликтов между ветвями власти. О внедрении правовых последствий плебисцита никто никогда всерьез не думал. Наличие устаревшего закона позволяло и позволяет в любой момент «обнулить» результаты любого референдума.
Как быть в данном конкретном случае? Что должен делать ЦИК? Для начала собраться и все-таки подвести итоги проверки подписных листов. По нашей информации, Центризбирком намерен сделать это на следующей неделе.
Не пытаясь обвинить высокопоставленных «счетоводов» в необъективности, мы все же осмелимся предположить, что они вынуждены оглядываться на политиков. Давайте оглянемся на них и мы.
Понятно, что референдум необходим эсдекам. Его проведение дает им шанс снова напомнить о себе. Поэтому они и подняли шум о бездеятельности ЦИК. Правда, с юридической точки зрения, обжаловать бездеятельность Центризбиркома сами социал-демократы не вправе. Это могут и должны делать члены той самой инициативной группы, которая и занималась организацией сбора подписей.
Нужен ли референдум Виктору Ющенко? Скорее нет, чем да. Но он уже заявил о готовности его провести. Правда, есть нюансы. Виктор Андреевич едва ли хочет, чтобы состоялся референдум, инициированный социал-демократами. Кроме того, он наверняка против того, чтобы референдум проводился сейчас. Насколько можно судить, ему хотелось бы посовещаться с народом тогда, когда этот самый народ изменит свое мнение о НАТО. Но для этого необходимо что-то делать. А не делается ровным счетом ничего. Разговоры о том, что население будут систематически и всесторонне информировать о деятельности этой организации, дабы избавить общество от советских стереотипов, так и остались разговорами. Одним словом, на сегодняшний день президент кровно заинтересован в том, что референдум если бы и состоялся, то как можно позже. А еще он не против, чтобы публичная инициатива о его проведении исходила от него.
Позиция «регионалов»? Здесь все еще сложнее. Руководству ПРУ, как и Ющенко, скорее всего, хотелось бы отсрочить решение данного вопроса. Референдум об отношении к НАТО и ЕЭП — козырь, который стоило бы держать в рукаве как можно дольше. Политика «ни войны, ни мира» позволяет новой власти поддерживать необходимый уровень отношений и с Западом, и с Россией. В то же время Москва хочет расставить все точки над «i» уже сейчас. Кроме того, внутри самой партии есть бизнесмены-прагматики, для которых антинатовская (пророссийская) риторика прежде всего инструмент для достижения своих целей. А есть и «партия войны», воинствующие идеалисты, которые конфликта с Брюсселем и объятий с Кремлем хотят абсолютно искренно и немедленно. С их точкой зрения вожди «Регионов» не могут не считаться, поскольку боятся утратить влияние на электорат, упустить контроль над партией и уступить позиции лидеров. Посему, как поведут себя в столь сложной ситуации Янукович, Ахметов и другие боссы ПРУ, судить сложно.
Казуистика
Рискнем предположить, что и Виктору Андреевичу, и Виктору Федоровичу хотелось бы, чтобы инициатива о проведении референдума была завалена руками ЦИК. Как в нынешней ситуации может (должен) поступать Центризбирком? Как говорится, возможны варианты.
Вариант первый – тянуть время как можно дольше. Ссылаться на то, что нет возможности точно установить количество и подлинность поданных подписей до завершения проверки, проводимой правоохранительными органами. По нашей информации, на сегодняшний день признаны недостоверными около 120 тысяч подписей. Но при этом внушительное количество подписных листов изъято блюстителями законов. А между тем Конституция и законодательство предполагают установление точного числа граждан, поддержавших идею всенародного опроса. С тактической точки зрения подобный вариант выгоден всем. Но он все равно не избавляет от необходимости принимать решение. Ведь тянуть до бесконечности невозможно.
Вариант второй – в соответствии с еле живым, но все еще действующим законом подвести итоги проверки подписных листов. На основании имеющейся (не вполне точной) информации, зафиксировать, что нормы Конституции в общем соблюдены. Подписать необходимый протокол. И отправить материалы президенту, чтобы он смог выполнить требования Основного Закона и объявить референдум. Часть членов ЦИК придерживаются именно такой точки зрения, считая, что даже выявленные нарушения не дают основания лишить народ права провести референдум.
Но с ними не согласна другая часть представителей Центризбиркома, предлагающая третий вариант – попытаться доказать (в том числе и с помощью материалов милицейско-прокурорской проверки), что не выполнено обязательное конституционное требование – по сто тысяч подписей не менее чем в 2/3 областей. Однако для этого требуются дополнительное время и дополнительные возможности. А дряхлый профильный закон в этом смысле – плохой помощник.
Вариант четвертый – не подписывать необходимый протокол. Абсолютно понятно, что малочисленный ЦИК своими силами не в состоянии проверить достоверность нескольких миллионов подписей. Но он вправе (если у него есть подобные основания) говорить о масштабе, системности и намеренности выявленных нарушений. Он вправе сделать следующий вывод: если в отдельных регионах «подписной контрафакт» составлял от 50% до 100% (насколько нам известно, это и в самом деле так), то есть повод подозревать, что подобная практика имела место на всей территории страны. Следовательно, установить, шла ли речь об истинной всенародной инициативе, невозможно. В конце концов закон позволяет Центризбиркому делать выводы на основании выборочной проверки, то есть предоставляет ему право обобщения. Ведь протокол ЦИК – по большому счету, рекомендательный документ. На основании которого президент должен принимать решение.
Есть, правда, одна деталь. В случае с президентскими и парламентскими выборами протокол обязано подписать большинство членов Центризбиркома. В случае с референдумом такого правила нет. Допустим, протокол отказались подписывать все члены ЦИК. Кроме, скажем, троих. Если мы правильно понимаем логику безнадежно устаревшего закона, даже в этом случае протокол считается подписанным. Но его легитимность в этом случае должна вызывать сомнения.
И что?
Что делать Ющенко? Дождаться выводов ЦИК. После чего прислушаться (или не прислушаться) к ее аргументам. И, соответственно, либо объявить о проведении референдума. Либо (если Центризбирком предоставит необходимые доводы) не принимать подобного решения.
Кроме того, президент вправе обратиться в КС и поинтересоваться, соответствует ли Конституции закон о референдуме. Отечественные и зарубежные эксперты (включая представителей Венецианской комиссии) давно утверждают, что сей документ безбожно устарел и морально, и юридически. Если они правы и Конституционный суд это подтвердит, вопрос о проведении референдума должен отпасть сам собой. Ибо невозможно выполнять Конституцию, одновременно ее нарушая.
Еще Виктор Андреевич мог бы попросить КС растолковать смысл 72-й и 104-ой статей Основного Закона. Чтобы понять, имеет ли он право не объявлять всенародный опрос, если у него как гаранта Конституции есть основания говорить о системном нарушении прав граждан в ходе сбора подписей.
Что должны делать инициаторы проведения референдума, если им откажут? Обращаться в суд. Как поступит в этом случае Верховный суд? Вопрос не к нам. Однако история с выборами-2004 доказала: ВС может принять решение, опираясь не только на профильные законы, но и на Основной. Если будет доказан факт организованного, грубого и системного нарушения конституционных прав граждан.
Что будет, если референдум будет объявлен и состоится? Ничего. Есть решение Конституционного суда, по которому «результаты народного волеизъявления являются обязательными». Нет механизма правового воплощения этих результатов в жизнь. Потому что до закона о референдуме вот уже пятнадцать лет никому нет дела. А значит, и нет дела до результатов нашего с вами волеизъявления. Чего бы и кого бы они ни касалось.
Что делать нам? Ждать, когда политики наиграются в войну и приступят к созидательной законодательной работе. Когда они перейдут от слов к делу. Когда конституционная норма «народ — единственный источник власти» перейдет из теоретической в практическую плоскость. Хотя бы иногда.
Дождемся ли? Не уверены.
“Зеркало недели” Сергей Рахманин
